Consensualidade tributária: Estado deve parar de criar conflitos

A Lei Complementar nº 236/2026 marca uma transformação na dinâmica entre o Fisco e os contribuintes ao integrar novos métodos de resolução de disputas ao Código Tributário Nacional. A arbitragem e a mediação ganham espaço em um ambiente tradicionalmente dominado pela litigiosidade, que é alimentada por exigências incorretas e embates que se arrastam por anos. Contudo, essa modernização traz um questionamento essencial: qual é a utilidade de aprimorar a resolução de litígios se a própria gestão tributária persiste gerando conflitos passíveis de prevenção?

O peso do contencioso tributário e os limites da nova lei

Pesquisa conduzida pelo Núcleo de Tributação do Insper, divulgada em 2020, calculou o contencioso tributário no Brasil em R$ 5,44 trilhões no ano de 2019, o que correspondia a 75% do PIB daquele período. Mesmo com dados defasados, os números explicitam a magnitude de um entrave que compromete a segurança jurídica, gera despesas pesadas às corporações e retém recursos públicos fundamentais em litígios recorrentemente repetitivos.

A nova regra é positiva, mas sua eficácia exige ferramentas adaptadas às particularidades de cada litígio. Disputas que exigem análise aprofundada de fatos, provas e aspectos jurídicos requerem tratamento diferenciado daquele destinado a controvérsias replicadas em milhares de autuações, sobretudo sobre temas já julgados pelas cortes superiores. Aplicar os mesmos mecanismos de forma genérica restringe o alcance da modernização desejada e mantém intactas as raízes estruturais dos processos judiciais e administrativos.

Arbitragem e mediação no cenário fiscal

O artigo 171-A do CTN viabiliza a arbitragem especial tributária e aduaneira, permitindo que controvérsias sejam encaminhadas a um terceiro com competência decisória, conforme diretrizes de lei específica a ser promulgada. No âmbito das normas gerais, a mudança supera o argumento clássico fundamentado na indisponibilidade do crédito tributário, embora não autorize sua livre negociação. Na arbitragem, o contribuinte opta por um canal alternativo de julgamento, sem negociar o desfecho.

Apesar disso, existem barreiras significativas. O artigo 151, § 3º, condiciona a suspensão da exigibilidade, na hipótese de execução fiscal, à existência de outra causa legal de suspensão ou à garantia total do débito na arbitragem. Tal exigência pode afastar justamente os contribuintes desprovidos de patrimônio ou capacidade econômica para apresentar garantias. Somada aos custos do próprio rito arbitral, cria-se o perigo de estabelecer um mecanismo sofisticado, porém restrito a companhias com estrutura financeira robusta.

Outro desafio reside na interrupção da prescrição pelo acionamento da arbitragem, estipulada no artigo 174, § 1º, com validade retroativa à data do pedido. Na ausência de um prazo para que a administração decida acerca da admissibilidade, gera-se um desequilíbrio. O Fisco tem sua prescrição garantida de forma retroativa, enquanto o contribuinte, no mesmo período, fica desamparado quanto à suspensão da exigibilidade, continuando vulnerável à cobrança. A regulamentação precisará sanar essa assimetria.

Por sua vez, o artigo 171-B introduz a mediação tributária e aduaneira, abrindo caminho para que lei própria vença os entraves que o artigo 38 da Lei nº 13.140/2015 impõe à composição administrativa de litígios sobre impostos federais. Ao contrário do árbitro, o mediador não profere decisões. O seu papel consiste em apoiar as partes na elucidação de fatos e na formulação de acordos juridicamente viáveis.

O funcionamento da mediação e a responsabilidade fiscal

A mediação possui potencial para solucionar impasses sobre aspectos fáticos ou enquadramentos fiscais de operações, a exemplo do setor aduaneiro, sem acarretar abatimento do crédito tributário. Contudo, ao envolver concessões, o processo deve obedecer às normativas legais pertinentes. O consenso não pode funcionar como instrumento para negociar o reconhecimento de uma ilegalidade. Se a cobrança é indevida, cabe ao Estado retificar o ato, e não requerer contrapartidas para cumprir a legislação.

O artigo 171-C determina que a transação, a mediação e a arbitragem não configuram renúncia de receita para os fins do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Contudo, isso não autoriza a concessão de descontos sem o devido controle sobre a legalidade do crédito tributário. Permanecem válidas as exigências constitucionais referentes à reserva de lei específica para dispor sobre anistia e remissão (artigo 150, § 6º), à projeção de impacto orçamentário e financeiro na proposta legislativa de renúncia de receita (artigo 113 do ADCT) e à transparência dos benefícios fiscais (artigo 165, § 6º, da Constituição).

O programa Receita de Consenso e seus critérios

Promulgada antes da LC nº 236/2026 e amparada essencialmente na LC nº 225/2026, além das Leis nº 10.593/2002 e nº 14.689/2023, a Portaria RFB nº 715/2026 regulamenta o Receita de Consenso (artigo 8º), mecanismo de consensualidade aplicável de maneira preventiva (artigo 8º, inciso II) ou durante fiscalização em andamento (artigo 8º, inciso I). Embora denote progresso na comunicação entre o Estado e o contribuinte, o acesso restringe-se a grupos específicos, tais como integrantes do Confia, empresas certificadas como OEA, contribuintes com conceito A+ no Sintonia e órgãos da administração pública.

A seletividade desses perfis pode encontrar respaldo em critérios de conformidade e gestão de riscos, mas levanta debates sobre a isonomia. Afinal, por que as ferramentas mais avançadas de prevenção deveriam atender prioritariamente empresas que já dispõem de estrutura para suprir programas especializados de gestão tributária? Organizações de pequeno e médio porte também lidam com divergências interpretativas e autuações evitáveis. O artigo 194, § 2º, do CTN, ao estipular que a administração priorize métodos preventivos de autorregularização, propõe base legal para expandir os canais de orientação.

Vinculação da administração tributária a precedentes

Possivelmente, a contribuição mais expressiva da LC nº 236/2026 esteja além dos capítulos voltados à arbitragem e à mediação. Os artigos 194-A e 208-G implantam critérios de vinculação da administração tributária a precedentes qualificados do STF e do STJ. O primeiro dispositivo fixa inclusive o prazo de 90 dias úteis para que o poder público divulgue a aplicação de decisões vinculantes definitivas, apontando as matérias em que cessará a impugnação ou desistirá dos litígios.

O segundo preceito disciplina o cumprimento desses entendimentos no contencioso administrativo, vedando novas autuações e inscrições em dívida ativa sobre temas julgados favoravelmente ao contribuinte, dentro dos limites legais. Essa alteração possui alcance superior ao de milhares de acordos individuais. No âmbito federal, os artigos 19 e 19-A da Lei nº 10.522/2002 já orientavam a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Receita Federal nessa direção. A inovação consiste em elevar tais regras vinculantes ao patamar de norma geral, abrangendo Estados e Municípios, e estipulando prazo para cumprimento. Quando um tema já foi resolvido por precedente vinculante, torna-se descabido exigir que cada contribuinte atravesse instâncias sucessivas para ver seu direito reconhecido.

A necessária mudança na cultura dos Fiscos

A arbitragem e a mediação ajudam a solucionar controvérsias complexas, que exigem análises individualizadas. Todavia, a contenção de litígios repetitivos demanda uma transformação na mentalidade de atuação dos Fiscos. Isso traduz-se em acatar decisões vinculantes das cortes, retificar cobranças irregulares e impedir que questões jurídicas já pacificadas continuem gerando novas autuações, inscrições de débitos ou pressões indiretas impostas pela administração para forçar a regularização, mesmo quando a exigência fiscal se mostrar ilegal ou descabida.

A efetivação da lei também esbarrará em disparidades federativas. Como a arbitragem e a mediação dependem de leis específicas, diversos estados e municípios carecem da infraestrutura exigida. A modernização trazida pela LC nº 236/2026 poderá avançar em ritmos desiguais, estabelecendo condições desiguais de acesso a contribuintes vinculados a diferentes administrações tributárias.

A verdadeira eficiência fiscal precisará ser avaliada pela habilidade do Estado em coibir cobranças indevidas, cumprir precedentes, corrigir falhas preventivamente e barrar, sempre que possível, a proliferação de conflitos desnecessários. A consensualidade não deve apenas ensinar a administração pública a negociar melhor, mas sim levá-la a identificar o momento correto de abster-se da cobrança, de corrigir rumos e de respeitar o que o Direito já consolidou.