Constituição de 1946 garantiu democracia inédita e direitos no Brasil

A Constituição Federal de 1946, que completa 80 anos de sua promulgação, assegurou direitos individuais e sociais inéditos e a primeira experiência democrática de verdade no Brasil. A carta foi derrubada pelo golpe militar de 1964, mas diversos de seus pontos foram retomados e aprofundados pela Constituição de 1988.

Com a Revolução de 1930, o presidente Washington Luís foi destituído e Júlio Prestes, que havia sido eleito, foi impedido de assumir o poder. Quem o fez foi Getúlio Vargas, pondo fim à República Velha. Com a promulgação da Constituição de 1934, foi eleito indiretamente para um mandato de quatro anos.

Sob o pretexto da ameaça comunista, Getúlio deu o golpe do Estado Novo em 1937. Depois de dissolver o Congresso Nacional, ele outorgou a nova Carta Magna, elaborada pelo ministro da Justiça, Francisco Campos.

A Constituição Federal de 1937 não era tão autoritária quanto costuma ser retratada e tinha um amplo rol de direitos e garantias fundamentais, ressalta o jurista e cientista político alemão Karl Loewenstein no livro O Brasil sob Vargas. O problema é que ela nunca efetivamente entrou em vigor, pois dependia de um plebiscito que nunca foi promovido. E a Carta Magna estabelecia que o Brasil estava em estado de emergência nacional, o que suspendia diversas de suas regras. Por isso, era uma “Constituição fantasma”. Dessa forma, a Constituição do Estado Novo era Getúlio Vargas, o projeto social dele, construído por diversas leis esparsas e códigos, como o penal e o de processo penal, editados em 1941.

Com o fim da Segunda Guerra Mundial aproximando-se, aumentaram as pressões pela redemocratização no país. Getúlio proclamou uma anistia geral, voltou a legalizar os partidos políticos e marcou eleições para dezembro de 1945.

Os principais partidos eram o centrista Partido Social Democrático (PSD), o getulista Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e a conservadora União Democrática Nacional (UDN). Como o pleito de dezembro também elegeria deputados federais e senadores, surgiu a dúvida se eles poderiam ser constituintes. O PSD e a Ordem dos Advogados do Brasil consultaram o Tribunal Superior Eleitoral — presidido por José Linhares, também presidente do Supremo Tribunal Federal — sobre os poderes dos futuros congressistas.

Em resposta, o TSE editou, em 2 de outubro, a Resolução 215/1945, com a seguinte ementa: “O Parlamento Nacional, a ser eleito em 2 de dezembro de 1945, além de suas funções ordinárias, terá poderes constituintes, apenas, sujeito aos limites que ele mesmo prescrever”.

No fim do mês, Getúlio foi deposto por um golpe militar. Como não havia o cargo de vice-presidente, assumiu o comando do Executivo o presidente do STF, ministro José Linhares.

Com base na Resolução 215/1945, Linhares, já como presidente da República, editou em novembro a Lei Constitucional 13/1945. A norma estabeleceu que os representantes eleitos para a Câmara dos Deputados e para o Senado Federal teriam poderes ilimitados para votar a Constituição do Brasil (artigo 1º). Já a Lei Constitucional 15/1945 determinou que o Congresso Nacional teria poderes ilimitados para elaborar e promulgar a Constituição Federal.

Eurico Gaspar Dutra venceu o pleito para presidente, e foi eleita a Assembleia Nacional Constituinte. O PSD obteve a maioria, com 54% dos congressistas. Pela primeira vez na legalidade, o Partido Comunista Brasileiro elegeu 14 deputados federais e um senador, Luís Carlos Prestes. Pelo PTB, Getúlio Vargas foi eleito senador por dois estados, Rio Grande do Sul e São Paulo, e deputado federal por sete estados. Ele assumiu o cargo de senador pelo RS, mas ficou apenas um ano no cargo e renunciou.

A Assembleia Constituinte foi caracterizada pela heterogeneidade político-ideológica dos congressistas. Participaram do processo Vargas e seus ministros, como Gustavo Capanema, e opositores do Estado Novo, como Afonso Arinos, comunistas, como Luís Carlos Prestes, e o ex-presidente Artur Bernardes, que o perseguiu no início do tenentismo.

Restauração democrática

A Constituição Federal foi promulgada em 18 de setembro de 1946. A carta foi a mais democrática do país até então, procurando livrar o país das marcas autoritárias do Estado Novo. Ao contrário das demais constituições brasileiras, ela prescindiu de um projeto pré-elaborado, mas adotou como texto-base a Constituição de 1934, o que contribuiu para um trâmite rápido do processo constituinte, aponta Ingo Sarlet, professor de Direito Constitucional da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul.

“Não foi propriamente uma Constituição revolucionária. Foi uma Constituição ‘reparadora’, no sentido de resgate de garantias democráticas anteriormente suprimidas”, analisa o colunista da ConJur Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, autor do livro Direito e História — uma relação equivocada (Edições Humanidades).

O documento restabeleceu a independência do Legislativo (que havia sido fechado no regime anterior) e do Judiciário e o equilíbrio entre os poderes, além de dar autonomia a estados e municípios. Foi instituída a eleição direta para presidente da República, com mandato de cinco anos, e pluralidade partidária.

A Justiça do Trabalho e o Tribunal Federal de Recursos foram incorporados ao Judiciário, e a Justiça Eleitoral, mantida. Seguindo o espírito da CLT, de 1943, a carta estabeleceu direitos trabalhistas e livre associação sindical.

Também restituiu direitos individuais, acabando com a censura e assegurando a liberdade de expressão, de consciência, de crença e de culto religioso. A Constituição fixou o direito de defesa de acusados e proibiu a pena de morte.

O principal ponto da Constituição de 1946 é que ela substituiu a ordem autoritária e centralizadora do Estado Novo, afirma o jurista Lenio Streck, professor de Direito Constitucional da Universidade do Vale do Rio dos Sinos e da Universidade Estácio de Sá.

“Assim, a carta reabriu e fortaleceu a vida político-parlamentar, restaurando o Congresso Nacional bicameral (Vargas havia extinguido o Senado); estabeleceu a separação funcional dos Poderes, ao prever Legislativo, Executivo e Judiciário ‘independentes e harmônicos entre si’. Recompôs o federalismo. Determinou o controle difuso de constitucionalidade (somente em 1965 foi instalado o controle concentrado)”, explica.

Além disso, destaca Lenio, a Constituição “permitiu uma experiência democrática — sob cuja vigência ocorreram governos sucessivos, intensa competição partidária, industrialização, urbanização e construção de Brasília —, interrompida pelo golpe de 1964”.

A Constituição de 1946 teve um sentido mais social do que liberal, dando especial atenção ao tratamento dos problemas econômico-financeiros, afirmou o jurista Miguel Reale em artigo publicado em 2006 na ConJur.

Um aspecto original da carta, conforme Reale, era a fixação de uma razoável distribuição de renda entre a União e os estados, que recebiam recursos para repassar aos municípios, agora autônomos.

“Grande é o papel atribuído pela Constituição de 18 de setembro de 1946 ao Poder Legislativo, não havendo uma rígida separação com o Poder Executivo, tanto assim que os ministros de Estado eram obrigados a comparecer perante a Câmara dos Deputados, o Senado Federal ou qualquer das suas comissões, quando uma ou outra Câmara os convocar para, pessoalmente, prestarem informações acerca de assunto previamente determinado. O Poder Judiciário foi objeto de especial atenção, sendo-lhe destinado nada menos de 20 artigos”, pontuou Reale.

Principais inovações

Com relação à organização do Estado, as principais inovações da Constituição Federal de 1946 foram a tentativa de restauração do federalismo, nos moldes da tradição republicana de 1891, e a reinserção do Senado como segunda câmara legislativa na estrutura do Congresso Nacional, segundo Ingo Sarlet.

Embora menos incisiva do que a Constituição de 1934, a carta protegeu os direitos sociais, especialmente no campo trabalhista, reafirmando o direito de greve. No campo dos direitos individuais, Sarlet destaca a incorporação ao ordenamento jurídico da inafastabilidade do controle jurisdicional: “A lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão de direito individual” (artigo 141, parágrafo 4º, da Constituição de 1946).

Na ordem social e econômica, o constitucionalista menciona a criação de um plano de recuperação e especial proteção da região Amazônica e do Nordeste, especialmente pelos problemas socioeconômicos advindos dos períodos de secas, mediante a aplicação de percentuais do orçamento tributário da União.

As novidades da carta apontadas por Arnaldo Godoy são a restauração e ampliação dos direitos e garantias individuais. Entre eles, a liberdade de manifestação do pensamento; inviolabilidade do domicílio e da correspondência; ampla defesa e restrições à prisão; o restabelecimento pleno do Habeas Corpus e a reintrodução do mandado de segurança.

Outra inovação, de acordo com Godoy, foi o estabelecimento de uma ordem econômica que procurava conciliar livre iniciativa, valorização do trabalho e justiça social, reconhecendo a propriedade privada, mas condicionando-a ao uso social. E constitucionalizando direitos sociais e trabalhistas, como salário-mínimo, jornada de oito horas, repouso semanal, férias remuneradas, estabilidade, indenização por demissão injusta, seguro social e assistência médica.

Ele também menciona o desenvolvimento do controle de constitucionalidade, combinando o controle difuso com a possibilidade de o Senado suspender a execução de lei declarada inconstitucional pelo STF, mecanismo que antecipou características do sistema posteriormente consolidado pela Constituição de 1988.

No entanto, a Carta de 1946 tinha quatro grandes erros, segundo Miguel Reale: o enfraquecimento exagerado do Executivo perante o Legislativo; a redução do quadro normativo às figuras da lei constitucional e da lei ordinária; a dificuldade de intervenção do Estado no domínio econômico, especialmente diante de uma sociedade industrial emergente; e a adoção ilimitada do pluralismo partidário, oportunizando o surgimento de partidos políticos de fachada.

Legado da Constituição

O legado da Constituição Federal de 1946 é a consolidação de uma concepção de democracia constitucional fundada simultaneamente nas liberdades civis, nos direitos sociais e em instituições capazes de limitar o exercício do poder, avalia Arnaldo Godoy. Ele lembra que diversos aspectos desenvolvidos ou restaurados pela carta foram retomados e aprofundados pela Constituição de 1988.

“Há, porém, um segundo aspecto importante desse legado: a experiência de 1946 mostrou que uma Constituição, isoladamente, não é suficiente para preservar a democracia. A ruptura de 1964 revelou a necessidade de instituições fortes, cultura democrática e atores políticos comprometidos com as regras constitucionais, inclusive quando os resultados políticos lhes são desfavoráveis. Essa experiência histórica constitui uma das lições incorporadas pelo constitucionalismo brasileiro de 1988”, opina Godoy.

Nessa mesma linha, Ingo Sarlet afirma que os pontos positivos da carta não foram suficientes para evitar o golpe militar de 1964.

“O legado da Constituição de 1946, representado pela redemocratização, garantia de direitos civis e políticos, em especial as liberdades fundamentais, revitalização do federalismo e do Estado de Direito, acabou não a imunizando contra as diversas instabilidades e sua superação por mais um longo período autoritário.”

Os 18 anos de vigência plena da Constituição de 1946 foram turbulentos. Getúlio Vargas suicidou-se em 1954, golpistas tentaram impedir a posse de Juscelino Kubitschek no ano seguinte. Com a renúncia de Jânio Quadros e a resistência de reacionários a João Goulart, foi promulgado o Ato Adicional à Constitucional 2/1961, que instituiu o regime parlamentarista. O sistema foi rejeitado em plebiscito de 1963, e Goulart voltou a ter os poderes tradicionais do presidente.

Durou pouco: em 1º de abril de 1964, Goulart foi deposto pelo golpe militar, que instaurou a ditadura que duraria 21 anos. Editado nove dias depois, o Ato Institucional 1 efetivamente suspendeu a Constituição de 1946, iniciando um novo ciclo de autoritarismo político no Brasil.

A promulgação da Constituição de 1967 enterrou de vez o regime constitucional inaugurado com a Carta de 1946. No ano seguinte, o Ato Institucional 5 inaugurou o período mais duro da ditadura militar.

Foi por meio do AI-5 que se institucionalizou a censura, o presidente da República ganhou poderes para cassar mandatos de parlamentares, foram suspensos direitos políticos e, talvez sua faceta mais sensível, foi proibida a concessão de Habeas Corpus a acusados de crime contra a segurança nacional, transferindo à Justiça Militar a competência para julgar crimes políticos.

Retorno à democracia

Somente em 1988 o Brasil voltou a ter uma Constituição democrática. O documento criou extenso rol de direitos e garantias individuais e sociais e buscou proteger o cidadão do arbítrio do Estado.

A carta manteve a forma de organização do Supremo Tribunal Federal do regime militar. Por outro lado, a ampliação de competências, bem como do rol de legitimados a questionar a constitucionalidade de normas, aumentou o poder do STF. Com isso, passou a caber à corte resolver impasses entre o Poder Executivo e o Legislativo e dar respostas à população em tempos de crise.

Nos 38 anos de vigência da Constituição de 1988 — completados em 5 de outubro —, as competências, o poder e a importância do Supremo cresceram significativamente, seja por reformas normativas, seja pela omissão do Executivo e do Legislativo.

Com isso, a corte passou a ser frequentemente acusada de “ativismo judicial” e virou alvo preferencial de ataques de extremistas de direita, como na tentativa de golpe de 8 de janeiro, em Brasília. Porém, o STF foi essencial para assegurar direitos à população que não eram de interesse dos poderes políticos e para garantir a democracia diante das ameaças do ex-presidente Jair Bolsonaro e seus aliados.

No aniversário da Constituição deste ano, o decano do STF, ministro Gilmar Mendes, afirmou que a carta “consagrou um amplo rol de direitos fundamentais, que vai da saúde universal, com a criação do SUS, e da educação como dever do Estado à defesa do consumidor e à proteção do meio ambiente”.

“Esse projeto constitucional foi concretizado por leis e emendas que modernizaram o país. Elas abriram a economia, com o fim de monopólios estatais e as privatizações, e criaram as condições para o Plano Real, o maior programa social já realizado no Brasil. Ao proteger a renda dos mais pobres da corrosão inflacionária, ele lançou as bases para o mais amplo ciclo de inclusão social das últimas décadas. Na saúde, a garantia de recursos mínimos para o SUS veio acompanhada de políticas de excelência, como a lei dos genéricos, que contribuiu para a redução do preço dos medicamentos, e o programa de combate ao HIV, considerado exemplo pela ONU. Na educação, reformas tornaram permanente o Fundeb, principal mecanismo de financiamento da educação básica, que garante um investimento mínimo por aluno em todo o país”, afirmou em sua conta na rede social X.

O magistrado lembrou que o STF foi essencial para “densificar os direitos assegurados pela Constituição”. Como exemplos, ele mencionou decisões da corte, como a que afastou a tese da legítima defesa da honra nos casos de feminicídio; a que garantiu o benefício de um salário-mínimo a pessoas idosas e com deficiência em situação de pobreza; e a que fixou balizas para fornecimento de medicamentos não cobertos pela lista do SUS, prestigiando os órgãos técnicos que avaliam novos tratamentos e definem preços.

“Em cada um desses julgamentos, a cidadania de que falava Ulysses [Guimarães] ganhou contornos tangíveis, em direitos que podem ser exercidos pelos brasileiros. Nem mesmo os momentos de turbulência comprometeram a força normativa da Constituição na promoção de direitos e no incremento da cidadania. Celebremos os 38 anos da Constituição Cidadã, que segue unindo o país em torno da fraternidade, da dignidade da pessoa humana, da estabilidade democrática e da redução das desigualdades sociais”, declarou Gilmar.