Mp do Imposto Seletivo estabelece alíquotas para 2027 e gera debates

A Medida Provisória nº 1.399/2026 fixou as alíquotas do Imposto Seletivo (IS) para 2027. O refresco líquido, pronto para o consumo, pagará 2,6%, enquanto o preparado em pó permanecerá fora do imposto. A diferença entre os dois não está no açúcar, nem no potencial de dano à saúde, que a literatura médica e os órgãos sanitários (como o Conselho Nacional de Saúde, Ministério da Saúde, Organização Mundial da Saúde) já documentam, e sim no estado físico do produto no momento de sua comercialização.

Isso porque, para as bebidas açucaradas, o Anexo XVII da LC 214/2025 contempla apenas o código NCM 2202.10.00, que abrange as águas adicionadas de açúcar ou de outros edulcorantes ou aromatizadas (o refrigerante e o refresco líquido prontos). O preparado em pó está em capítulo diverso. O breve estudo busca demonstrar que o déficit de densidade normativa do IS, atrelado ao plano do enunciado, mudou de natureza com a MP. O signo prejudicial, antes solto, passa a estar emprestado, pois ganha um sistema de diferenças construído para outro critério.

Complemento qualificado da competência

A CF outorgou à União a tributação seletiva do consumo mediante um elemento consequencialista (prejudicialidade), afastando-se da seletividade do IPI e do ICMS. Dessa forma, a seletividade do IS baseia-se em critério material próprio (“prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente”), atuando como ulterior especificação no interior do complemento da materialidade desse imposto. Esto significa que a competência da União é para tributar os bens e serviços cuja nocividade possa ser atestada e individualizada. A validade da seleção legislativa (Anexo XVII), portanto, depende da comprovação da prejudicialidade. Um critério material indeterminável compromete a aferição dos próprios limites da competência.

Ausência de um sistema de diferenças

No sistema tributário anterior, a seletividade do IPI e do ICMS operava por meio de eixo comparativo: um bem considerado supérfluo só possui significado jurídico e econômico por oposição direta ao que é tido como essencial. O critério da essencialidade, como observa Ricardo Lobo Torres, grava os bens na razão inversa de sua necessidade ao consumo. O IS, no entanto, foi concebido sem o eixo comparativo que tornava a seleção inteligível e racionalmente controlável.

Para Umberto Eco, um signo só adquire valor por oposição, dentro de um sistema de diferenças, a outros elementos do mesmo campo semântico. O signo prejudicial, portanto, se descasa de um elemento referencial que lhe daria valor, isto é, o texto não fornece o campo semântico que permitiria ordenar os bens e, com isso, justificar racionalmente por que uns bens e serviços são tributados e outros não. Prejudicial apresenta-se como um predicado estático. Falta-lhe o polo de oposição explícito que o sistema do IPI possuía (o eixo supérfluo–essencial). Sem um sistema de diferenças delimitado por parâmetros fáticos ou quantitativos, o signo prejudicial ficou solto, sem medida.

Tércio Sampaio Ferraz Jr. leciona que a dimensão pragmática é a que liga o enunciado normativo à orientação efetiva da conduta. O critério prejudicial carece de densidade capaz de conectar o enunciado ao fato e orientar, de modo estável, a seleção dos bens e o comportamento dos destinatários.

Forma sobre substância e materialização do risco

O risco materializa-se quando a seleção se ancora em critérios formais. Ao recortar as bebidas açucaradas pelo código 2202.10.00, a LC 214 produz incongruências. No caso do refresco, a diferença é apenas o estado físico, e não o elemento prejudicial (o açúcar) presente no composto. No caso do energético, não prospera sequer o argumento de praticabilidade, pois o energético pronto para consumo (2202.99.00, Ex 04) está na mesma posição aduaneira do refrigerante e, na TIPI, tem a mesma alíquota de 2,6%.

Sem justificativa plausível para o tratamento assimétrico, abre-se espaço para a substituição: o consumidor pode migrar para um bem não tributado, o que reduz a eficácia extrafiscal do imposto. Como lembra José Maria Arruda de Andrade, a elasticidade da demanda depende dos substitutos próximos do bem. Em geral, a elasticidade da demanda de um bem depende, em grande parte, de quantos substitutos próximos esse bem possuir (…) Ao se considerar os dados de 2017/2018 e a demanda compensada, o aumento de 1% no preço do refrigerante geraria um impacto de 0,38% de aumento no consumo de água ou outras bebidas.

A classificação também falha em sentido inverso. O artigo 409, § 1º, da LC 214 considera prejudiciais os bens classificados nos códigos “referentes a” bebidas açucaradas, e o único código listado, o 2202.10.00, alcança também águas com outros edulcorantes ou apenas aromatizadas. Para veículos e aeronaves, o Anexo recorta dentro do código (“exceto”, “ressalvados”), mas, para o açúcar, não. A MP repete a rubrica (“bebidas açucaradas classificadas”, Anexo IV). Diante da falta de um critério legal para restringir o alcance da classificação fiscal, surge um dilema: limitar o código esbarra na ausência de parâmetros normativos; aceitá-lo integralmente leva a tributar, como açucarados, itens sem açúcar.

Dessa forma, embora a prejudicialidade seja um critério mensurável, constata-se que, ao menos nesse recorte, a seleção dos produtos ignorou a medida disponível e ancorou-se na forma. Flavio Santos e Flávia Trentini, entre outros, advertem que, para evitar desvios de finalidade de natureza política ou econômica, a cobrança deve ser precedida de análise ex ante. Na ausência de densidade, esse risco permanece aberto.

Tabela do IPI como medida do dano

O artigo 3º da MP define a alíquota do IS como o produto entre uma alíquota inicial e um fator de conversão. Fora dos veículos e de alguns cigarros, a alíquota inicial é a da TIPI vigente (artigo 3º, § 1º, III), e o fator busca compensar, em termos médios, a diferença entre a base do IPI e o valor líquido do produto (artigo 3º, §§ 3º e 4º, II). Nenhuma das variáveis mede o dano: ainda que o parágrafo único do artigo 1º declare o propósito de preveni-lo, a fórmula não o incorpora.

O resultado é uma escala, que recompõe o eixo comparativo: bebidas açucaradas, 2,6%; cervejas, 4,2%; vinhos, 8%; destilados, até 24%. Pela lição de Eco, porém, o valor de cada posição decorre da oposição que a produziu, e aqui ela é a da seletividade do IPI, em função da essencialidade (CF, artigo 153, § 3º, I). André Folloni previa que o Seletivo substituiria a função extrafiscal do IPI “não por um igual, mas por um diferente”. Em 2027, quanto às alíquotas, a substituição tende a se dar por um igual, tendo como exceção parcial os veículos, cuja tabela considera propulsão e eficiência (Anexos II e III).

A transição tem defesa: o próprio Folloni adverte que extinguir o IPI sem compensação pode intensificar o consumo prejudicial, e a LC 214 já vincula o escalonamento de 2029 a 2033 ao diferencial de ICMS (artigo 422, § 5º). A neutralidade de 2027, contudo, só preserva a carga de cada produto e ignora a relação entre substitutos. O refresco em pó, se classificado em 2106.90.10, já tem IPI zero, de modo que essa assimetria é herdada. O energético é o caso novo: hoje, tem a mesma alíquota de IPI do refrigerante, mas, com o IPI zerado, só o refrigerante seguirá onerado, agora pelo IS. A seleção do Anexo XVII torna-se, assim, diferença de carga, com potencial efeito sobre os preços relativos.

Reconstrução da densidade: ancoragem racional e dinâmica

O critério, no entanto, não é insanável. A segurança jurídica, na visão de Humberto Ávila, exige que a definição do sentido se submeta a controle racional e argumentativo. A densidade que falta ao enunciado estático prejudicial é reconstruível pela ancoragem do critério em parâmetros verificáveis de prejuízo, como os propostos por Folloni, para quem o caráter prejudicial deve ser “notório ou cientificamente incontroverso” e a seleção se reservar aos bens de prejuízo grave e especial.

O caráter prejudicial é, ademais, móvel: a tributação nascida válida pode envelhecer inválida, à medida que o consenso científico evolui. A densidade do critério só é obtida por um processo contínuo de aferição. A Análise de Impacto Regulatório oferece o método pelo qual o grau de prejuízo pode ser aferido antes da inclusão e da graduação, e não presumido. O artigo 476 da LC 214/2025 determina avaliação quinquenal da eficiência, eficácia e efetividade da incidência do IS, que pode embasar proposta de alteração legislativa (§ 2º e artigo 475, § 8º). A previsão, porém, atua depois da incidência, recai sobre o que já é tributado e usará primeiro dados de 2030 (artigo 475, § 9º), posteriores às alíquotas de 2028.

Ademais, por recair sobre o critério material, a densificação do prejudicial está submetida à legalidade tributária estrita (CF, artigo 150, I). A penumbra do Seletivo não pode ser preenchida pelo aplicador nem por norma infralegal. A reconstrução da densidade, no Seletivo, ou é interpretativa ou se opera pela própria lei complementar; não por instrumento que contorne a reserva de lei. A MP tensiona esse limite: não altera o Anexo XVII (CF, artigo 62, § 1º, III), mas, como o Anexo exclui “os caminhões” sem defini-los, o artigo 5º, § 1º, os define pelo peso e afasta as picapes. Ainda que lida como interpretativa, a norma fixa por medida provisória o alcance de um elemento da incidência.

Considerações finais

O Imposto Seletivo nasce com um critério material de baixa densidade no plano do texto. O prejudicial à saúde ou ao meio ambiente é um signo à espera do sistema de diferenças que lhe daria valor. A MP forneceu uma escala, tomada de empréstimo ao IPI, e essa transição é defensável. A seleção, porém, segue ancorada em critérios formais, como demonstra o tratamento díspar de bebidas açucaradas análogas.

Até 31 de maio de 2027, o Executivo deve enviar projeto com as alíquotas de 2028, sem que a MP exija estudo de dano, critério de graduação ou trajetória (artigo 15). É nesse projeto que deve aparecer a análise ex ante. Há, porém, um limite prévio: a LC 214 deu parâmetros ao álcool (artigo 422, §§ 1º, II, e 4º) e aos veículos (artigo 419), mas não ao açúcar, de modo que graduar pelo teor pode exigir ajuste na própria lei complementar.

Enquanto a ancoragem não se realizar, a prejudicialidade terá escala, mas continuará sem parâmetro próprio, e a distância entre o que a norma declara prevenir e o que efetivamente calibra seguirá sendo, ela própria, a medida de sua fragilidade.