Improbidade administrativa: teto de 20 anos conta do fato ou da ação?

Ao concluir o histórico julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 7.156 e 7.236, o Supremo Tribunal Federal invalidou a expressão “pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”, contida no artigo 23, § 5º, da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021. Com a proclamação da inconstitucionalidade, restou assentado que, uma vez interrompida a prescrição, o lapso temporal recomeça a fluir por inteiro, ou seja, pelo prazo de oito anos, e não mais de quatro.

Na mesma assentada, a corte acolheu proposta formulada pelo ministro Flávio Dino para instituir um limite máximo de 20 anos para a pretensão sancionatória estatal, valendo-se, por analogia, do artigo 109, inciso I, do Código Penal. A finalidade do temperamento foi impedir que o restabelecimento do prazo integral levasse a infindáveis causas interruptivas, submetendo o demandado a uma persecução judicial perpétua.

A fixação jurisprudencial desse marco despertou imediatas indagações doutrinárias e práticas. A principal delas, dotada de repercussão decisiva sobre milhares de demandas em curso, diz respeito ao marco temporal inicial: esse teto de duas décadas deve ser computado da prática do fato ímprobo ou do efetivo ajuizamento da ação de improbidade administrativa?

Embora a assimilação acrítica de categorias penalísticas possa induzir à contagem a partir do fato gerador, a arquitetura topográfica do acórdão, a finalidade da analogia e a harmonia com o regime intertemporal do Tema 1.199 da Repercussão Geral impõem o reconhecimento de que o termo inicial é a propositura da ação.

Topografia da decisão e anatomia do recomeço prescricional A primeira diretriz hermenêutica decorre da própria inserção topográfica da deliberação do Plenário. O caput do artigo 23 da Lei de Improbidade Administrativa disciplina a pretensão originária, fixando o prazo de oito anos contados a partir da ocorrência do fato. O § 5º do mesmo artigo, por sua vez, cuida exclusivamente da dinamização temporal posterior à interrupção, disciplinando como e por quanto tempo o relógio recomeça a correr.

O Supremo Tribunal Federal não alterou a moldura do caput e tampouco interveio no termo inicial originário da pretensão. A intervenção constitucional incidiu cirurgicamente sobre a regra de recomeço do parágrafo quinto. Ao extirpar a redução pela metade e instituir o teto de contenção, o Tribunal buscou contrabalancear os efeitos da reintrodução do prazo integral de oito anos para as etapas processuais subsequentes.

Esse teto nasceu funcionalmente acoplado à disciplina dos marcos interruptivos, cujo primeiro momento é exatamente o ajuizamento da ação de improbidade, previsto no artigo 23, § 4º, inciso I, da legislação de regência. O comando não reformulou a prescrição primária da pretensão em abstrato, mas operou como cláusula de contenção temporal da marcha processual em juízo.

Limites da analogia penal e a razão teleológica da medida A invocação do artigo 109, inciso I, do Código Penal como parâmetro hermenêutico não autoriza transposição automática e irrestrita de todo o microssistema repressivo criminal. O Pretório Excelso serviu-se do teto máximo de 20 anos exclusivamente como medida de prudência e razoabilidade, sem jamais incorporar o artigo 111 do Código Penal, norma que vincula o termo inicial à consumação delitiva.

A justificativa expressada nos debates pelo ministro proponente revela a teleologia do instituto: erradicar a pendência indefinida do processo sancionador, situação reputada ofensiva à moralidade administrativa e à segurança jurídica. O mal combatido pela Corte Suprema foi a morosidade excessiva da tramitação litigiosa.

Ora, pendência processual pressupõe a existência de lide formalizada em juízo. A fase preparatória, dedicada à instauração de inquérito civil ou apurações preliminares administrativas, já possui regramento próprio e prazos expressos de encerramento, não se confundindo com o exercício contencioso do direito de ação.

Ademais, admitir o cômputo a partir da data do fato esvaziaria de sentido o recomeço do prazo por inteiro assegurado no mesmo julgamento. Se um ato ímprobo for ajuizado, por exemplo, no sétimo ano subsequente ao evento, a imposição de um teto contado da origem comprimiria drasticamente a dilação instrutória restante, anulando o objetivo de garantir prazo suficiente à formação da culpa e à instrução probatória do Estado.

Preservação da higidez intertemporal do Tema 1.199 A interpretação processual é a única compatível com o desenho intertemporal consolidado no julgamento do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal (ARE 843.989). Ao debruçar-se sobre o regime temporal da Lei 14.230/2021, o Plenário assentou que a irretroatividade repousa no postulado da segurança jurídica e na proteção da confiança legítima, impedindo a desconstituição de situações consolidadas sob a égide da legislação pretérita. Dito de outro modo, fixou-se a irretroatividade do novo regime prescricional introduzido pela Lei 14.230/2021 aos fatos pretéritos, assegurando a eficácia prospectiva dos novos marcos.

No regime anterior à reforma, os atos praticados por exercentes de mandato, cargo em comissão ou função de confiança sujeitavam-se ao prazo quinquenal computado exclusivamente a partir do término do exercício do vínculo público. Durante a vigência daquela regra, o Estado e os jurisdicionados orientavam legitimamente sua atuação sob essa baliza temporal. Se o teto pretoriano de vinte anos fosse projetado retroativamente à data do fato material, operaria verdadeira mutação surpresa do regime prescricional pretérito, ceifando pretensões tempestivamente formuladas sob o manto da legislação anterior. Essa retroversão criaria um modelo híbrido, violando a um só tempo o artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição e a tese de irretroatividade firmada pelo STF no Tema 1.199.

O princípio da segurança jurídica atua em dupla via: protege o administrado contra a persecução estatal perpétua sem admitir a frustração abrupta de demandas legitimamente propostas. Ao adotar a vigência prospectiva como termo inicial, preserva-se integralmente a segurança jurídica material fixada no Tema 1.199. O teto de 20 anos passa a atuar de forma prospectiva e previsível em seu campo próprio: o de cláusula de duração razoável do processo sancionatório, assegurando que nenhuma relação jurídica processual de improbidade ultrapasse duas décadas de tramitação em juízo.

Essa premissa impõe um desdobramento essencial e incontornável para as ações em andamento: nos processos ajuizados antes da promulgação da Lei 14.230/2021, a contagem do limite temporal de vinte anos não pode retroagir ao ajuizamento primitivo da causa, sob pena de extinção imediata de demandas complexas em curso, frustrando a confiança legítima. Em estrita conformidade com o item 4 da tese fixada no Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, o novo regime prescricional é irretroativo e aplica seus marcos temporais somente a partir da publicação e entrada em vigor da nova lei. Desse modo, para as ações pretéritas já em curso, o teto pretoriano de 20 anos inaugurado no julgamento das ADIs 7.156 e 7.236 somente inicia a sua contagem a partir de 26 de outubro de 2021, data de publicação da Lei 14.230/2021.

Conclusão: segurança jurídica e efetividade A consolidação do termo inicial no momento do ajuizamento harmoniza os vetores constitucionais em aparente tensão. Preserva a efetividade da tutela da probidade pública, conferindo aos órgãos de persecução e ao Poder Judiciário o tempo indispensável para o deslinde de esquemas complexos de corrupção, sem tolher as garantias fundamentais do acusado contra a eternização do litígio.

Contar o limite temporal de 20 anos a partir do fato subverteria a topografia do pronunciamento colegiado nas ADIs 7.156 e 7.236, distorceria o alcance da analogia penal e comprometeria as premissas pacificadas no Tema 1.199. O teto temporal é garantia processual de desfecho do processo, e é a partir do ingresso da ação em juízo que ele deve operar seus efeitos.

Em síntese, a tese que decorre de tal compreensão assenta-se nas seguintes premissas objetivas: 1. O limite de 20 anos instituído pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 7.156 e 7.236 constitui cláusula terminativa de duração do processo (jus persequendi in judicio), e não prescrição da pretensão originária, vinculando-se funcionalmente à disciplina dos marcos interruptivos; 2. Por incidir unicamente sobre a marcha processual subsequente, o termo inicial de sua contagem é a data do efetivo ajuizamento da petição inicial (artigo 23, § 4º, inciso I, da Lei 8.429/1992); para as ações ajuizadas antes da reforma, em estrita observância ao Tema 1.199, o limite temporal inicia seu cômputo exclusivamente a partir da publicação e vigência da Lei 14.230/2021 (26 de outubro de 2021); 3. O cômputo a partir da data do fato desvirtuaria a restituição do prazo integral de 8 anos a cada marco interruptivo e afrontaria o princípio da segurança jurídica, base estruturante da tese de irretroatividade do regime prescricional estabelecida no Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989).