A maioria pode alterar a Constituição? Os limites do poder reformador

No princípio, era o povo. E a voz do povo se fez Constituição. Nela, as liberdades e garantias fundamentais ganharam expressão escrita: um código democrático brasileiro. E o Brasil tem demonstrado uma resiliência constitucional digna de nota na manutenção de sua constitucionalidade. Mas vamos ao objeto desse artigo.

Em 6 de outubro de 2026, em Goiânia, um dos candidatos à Presidência da República relacionou a nova composição do Congresso à possibilidade de “mudar a Constituição” e “redemocratizar” o país. No dia seguinte, afirmou que respeitaria a Constituição e que as alterações viriam por propostas de emenda, entre elas a reforma do Judiciário e o fim da reeleição. Anunciar reformas é legítimo em campanha. Quando se trata de modificar a Constituição, porém, a legitimidade da proposta depende também do respeito aos limites do poder de reforma.

O papel das cláusulas pétreas

A questão jurídica começa quando se pergunta o que se pretende modificar e quais efeitos a proposta produzirá sobre os fundamentos da ordem democrática. A resposta começa no artigo 60 da própria Constituição e encontra apoio no constitucionalismo comparado: a maioria pode emendar, mas não pode destruir. O Brasil não adotou a teoria da estrutura básica contra a emendabilidade da Constituição, que ganhou forma na Índia e se espraiou pelo mundo, sendo um exemplar case o constitucionalismo colombiano.

A possibilidade de alterar normas constitucionais é necessária à sua permanência. Mesmo no sistema estadunidense, há uma pequena flexibilidade para alterações constitucionais. Sem uma flexibilidade, as gerações futuras estariam presas às escolhas de uma geração passada, mesmo diante de transformações sociais profundas. A flexibilidade permite acomodar mudanças sem romper a ordem constitucional.

Seu limite está na preservação dos fundamentos democráticos e no respeito aos direitos fundamentais. Na formulação de Ayres Britto, a democracia é o princípio continente que dá unidade material ao sistema constitucional brasileiro. O princípio dos princípios, segundo o ministro do STF. O Estado democrático de Direito não se sustenta apenas por uma declaração inscrita no texto constitucional. Exige a proteção dos direitos fundamentais e a limitação e contenção do poder, isso em nada agrada perfis autoritários.

Freios, contrapesos e o processo legislativo

A separação horizontal das funções estatais, na formulação clássica de Montesquieu, procura impedir que um governante, uma oligarquia ou uma maioria circunstancial se aproprie do Estado como se lhe pertencesse. O sistema de freios e contrapesos confere a cada Poder instrumentos para conter excessos dos demais, sem eliminar a independência necessária ao exercício de suas funções.

Ademais, ter maioria para eleger os presidentes da Câmara e do Senado não significa reunir os votos necessários à aprovação de uma emenda. O § 2º do artigo 60 exige três quintos dos membros de cada Casa, em dois turnos: 308 deputados e 49 senadores. Em 2018, o PSL, partido pelo qual Jair Bolsonaro se elegeu, conquistou 52 das 513 cadeiras da Câmara e não possuía maioria própria. A ausência de maioria própria exigia a construção de alianças, mas não afastava o risco de reformas inconstitucionais. Na ADI 7.212, julgada em 1º de agosto de 2024, o STF invalidou parcialmente a EC 123/2022, resultante da proposta conhecida como PEC das Bondades ou PEC Kamikaze. A maioria entendeu que a criação e a ampliação de benefícios, nas condições estabelecidas pela emenda em ano eleitoral, violavam a igualdade de oportunidades entre os candidatos.

Uma vitória eleitoral atribui competências para governar e legislar. Não transforma, porém, os vencedores em titulares de um poder ilimitado. A Constituição vale durante a campanha, na celebração do resultado e, sobretudo, quando a maioria dispõe de força política para alterá-la.

Limitações e o constitucionalismo abusivo

Além da separação horizontal dos poderes, a separação vertical operada pela forma federativa do Estado favorece arranjos democráticos. Ocorre que no caso de vitória do partido de direita, nessa legislatura, o Estado mais rico da federação, São Paulo, está alinhado com o Planalto. Notoriamente, o cenário se repete em Santa Catarina, Paraná, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso e Rio Grande do Sul, o que enfraquece a separação vertical do poder, na perspectiva dos entes subnacionais.

Em trabalho publicado nos Anais do Conpedi de 2025, em Perugia, Itália, sustentei que o Parlamento pode atualizar a Constituição para atender às necessidades da geração presente, mas uma maioria circunstancial não recebe autorização para extinguir sua estrutura fundamental. Emendar não é o mesmo que destruir. Yaniv Roznai (2017) desenvolve essa distinção: o poder de reforma deriva da Constituição e permanece subordinado às condições que o instituíram. O órgão autorizado a emendar exerce uma competência delegada; não se confunde com o poder constituinte que estabeleceu a ordem à qual ele próprio deve obediência.

No Brasil, essa limitação tem expressão normativa nas cláusulas pétreas, expressão que, segundo o próprio Roznai, é mais sofisticada que a expressão cláusulas eternas do constitucionalismo alemão. As stone ou petreous clauses estão no § 4º do artigo 60 da Constituição e protegem a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais contra propostas tendentes à sua abolição. Isso não significa congelar a redação de todos os dispositivos relacionados a essas matérias, mas sim conviver com mudanças que preservem ou ampliem o sistema democrático.

David Landau denomina constitucionalismo abusivo o emprego de mecanismos de mudança constitucional para enfraquecer a democracia por meio de procedimentos formalmente regulares. Sobre o tema, o autor destaca:

“A mudança constitucional precisa ser compreendida como parte central dos projetos autoritários contemporâneos. Indivíduos ou grupos poderosos podem abusar da elaboração de constituições para criar ordens constitucionais nas quais enfrentem poucas restrições ao seu poder e seja difícil ou impossível afastá-los do poder” (Landau, 2013, p. 213, tradução nossa).

Por fim, a voz do povo não se encerra no anúncio dos vencedores. Continua presente na oposição, nas minorias e no direito de substituir periodicamente os governantes. Uma maioria momentânea não pode eliminar as condições para que novas maiorias se formem no futuro da nação. No princípio, era o povo, e a voz do povo se fez Constituição. Mantenhamos a resiliência.