Por que o sistema tributário do Reino Unido é tão caótico?

Os fãs de Douglas Adams talvez se lembrem de Hotblack Desiato, o astro do rock que passava um ano morto por razões tributárias. Quando me mudei para Londres, nos anos 1990, fiquei encantado ao descobrir que Adams não havia inventado o nome: ele o havia copiado de uma imobiliária em Islington. Fiquei ainda mais entusiasmado ao encontrar um exemplo real ainda melhor: pessoas que encontram maneiras de adiar a própria morte — ou talvez de postergar a data oficial de sua morte — para reduzir a obrigação de pagar imposto sobre herança. Por essa descoberta, os economistas Wojciech Kopczuk e Joel Slemrod receberam, com razão, o Prêmio Ig Nobel de Economia em 2001.

Os impostos não se limitam a transferir dinheiro dos cidadãos para o governo; eles também moldam nosso comportamento. Um sistema tributário mal elaborado tende a provocar todo tipo de contorção, que encolhe a economia, reduz a base de arrecadação e faz a alegria de contadores e advogados tributaristas. Distorções provocadas por impostos são praticamente inevitáveis, mas alguns sistemas tributários fazem mais sentido do que outros.

As incoerências do imposto de renda britânico

Pensemos no imposto de renda. Sem entrar nos meandros do desenho tributário ideal, é fácil imaginar um imposto de renda simples: com uma faixa de isenção modesta e duas ou três faixas de tributação, cada uma com uma alíquota superior à anterior. Haveria, obviamente, um único sistema de imposto de renda — por que ter dois sistemas completamente separados? —, incidindo sobre todos os rendimentos, qualquer que fosse sua origem.

Imagine começar com um imposto assim e, em seguida, tentar justificar uma mudança para dois sistemas distintos: um incidente sobre a renda anual e outro sobre a renda semanal. O imposto anual teria faixas de 0%, 20%, 40%, 60% e 45%, enquanto o semanal teria faixas de 0%, 8% e 2% para algumas pessoas, 6% e 2% para outras, e nenhuma cobrança para outras ainda, dependendo exatamente de como essa renda fosse obtida. O imposto de renda adicional seria chamado de “seguro nacional”, embora sua ligação com a seguridade social fosse tênue. Alguém aceitaria essa proposta? Seria difícil subir à tribuna do Parlamento, sem perder a compostura, para anunciar que o primeiro sistema seria abolido em favor do segundo.

O que nos leva a uma pergunta óbvia: se o Reino Unido já tem esse segundo sistema, intelectualmente rudimentar, por que é tão difícil defender a substituição dele pelo primeiro?

O IVA e os debates sobre doces e biscoitos

O IVA (imposto sobre valor agregado) é outro tributo que merece reflexão. Ele provoca distorções mínimas e, como incide em etapas interligadas ao longo da economia, tem alto nível de cumprimento. Em linhas gerais, não é nem progressivo nem regressivo, pois quem gasta mais paga mais. Tampouco precisa ser progressivo: essa função deve caber ao imposto de renda e ao sistema de benefícios sociais.

A Nova Zelândia é o principal exemplo de um governo que cobra IVA sobre praticamente tudo. A OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) estima que a chamada “razão de arrecadação” do país corresponda a 96% do que poderia, em teoria, ser arrecadado. As alíquotas do IVA na Nova Zelândia são de 15%, ante 20% no Reino Unido. Ainda assim, em relação à base tributável, os neozelandeses arrecadam substancialmente mais. Se começássemos pelo sistema neozelandês, algum político conseguiria defender de maneira convincente uma mudança para a alternativa britânica, de alíquota alta e arrecadação baixa?

O Reino Unido cobra alíquotas mais altas e arrecada menos por causa de um sonho de advogado tributarista: um amontoado de isenções e alíquotas reduzidas que abre espaço para intermináveis discussões. A questão de saber se os Jaffa Cakes —um doce britânico coberto de chocolate, com recheio de geleia— devem ser classificados como biscoitos para fins tributários é a mais famosa (resposta: não). A ela se somam outras: o Nesquik de chocolate deve pagar a mesma alíquota de IVA que o de morango? (Resposta: não, por razões incompreensíveis.) Marshmallows de tamanho normal estão sujeitos à mesma alíquota que os gigantes ou os mini? (Resposta: não.) Barras de aveia enriquecidas com proteína podem ser classificadas como flapjacks, uma espécie de barrinha de aveia? (Resposta: não, em grande parte porque o tribunal experimentou as barras e concluiu que elas não tinham “qualidade suficiente para serem servidas aos convidados como um agrado no chá da tarde”. Sim, isso aconteceu.)

Deixando de lado as intermináveis disputas sobre produtos que se parecem com bolos, inúmeros bens e serviços são isentos de IVA ou estão sujeitos a alíquotas reduzidas. Em linhas gerais, alimentos quentes pagam IVA, enquanto os frios não, embora o infame episódio do “imposto sobre pastéis” de George Osborne tenha levantado a questão de como distinguir alimentos deliberadamente aquecidos daqueles que estão quentes apenas por acaso. Roupas infantis são isentas de IVA —mesmo que sejam produzidas por Dior ou Burberry e custem mais do que um terno feito sob medida. Nada disso faz sentido, e o governo poderia facilmente arrecadar mais com uma alíquota menor se cobrasse IVA sobre tudo.

O mito de ajudar os mais pobres por meio do IVA

O problema não é apenas que essas regras reduzem a arrecadação, distorcem o comportamento, encolhem a economia e muitas vezes são manifestamente injustas. É também que não têm finalidade. De alguma forma, caímos na armadilha de acreditar que o IVA pode ser um instrumento útil para alcançar objetivos nobres, como ajudar as famílias mais pobres. Mas a lista de objetivos nobres possíveis é longa, e o IVA é uma ferramenta ruim para alcançá-los.

Para entender isso, basta imaginar que começamos pelo sistema neozelandês e tentamos encontrar uma maneira de elevar o padrão de vida das famílias de baixa renda. Alguém sugeriria seriamente que a melhor solução seria não aumentar algum tipo de benefício em dinheiro ou crédito tributário direcionado, mas revisar a tabela do IVA, item por item, para criar uma lista de produtos isentos ou com desconto: alimentos (inclusive os vendidos pela Fortnum & Mason), roupas infantis (incluindo casacos da Balenciaga), aquecimento a combustíveis fósseis e assim por diante, até que literalmente metade do consumo do país estivesse isenta —mas, pelo amor de Deus, nada de biscoitos ou marshmallows de tamanho médio? Um absurdo.

Esta não é a conclusão de uma lista de possíveis reformas tributárias. Mal chega a ser o começo. Tentemos esquecer, por exemplo, que calcular o imposto municipal devido por alguém que mora em uma casa recém-construída na Inglaterra começa com a pergunta de quanto aquele imóvel valeria em 1991, caso já existisse naquela época. (Em que data de 1991? 1º de abril. Não é preciso dizer mais nada.)

A questão é que nosso sistema tributário está repleto de brechas e inconsistências que provocam perdas de arrecadação, prejudicam o crescimento econômico e são simplesmente injustas. Os problemas são tão evidentes que podem ser vistos do espaço, e tão absurdos que nenhum ministro das Finanças com um sistema mais racional sonharia em adotar a abordagem caótica do Reino Unido. A pergunta, portanto, é por que sucessivos governos têm tanta relutância em corrigir o sistema.

George Osborne criou o Escritório de Responsabilidade Orçamentária; Gordon Brown concedeu independência ao Banco da Inglaterra. Grandes mudanças são possíveis. Se o ministro das Finanças não anunciar nenhuma medida capaz de fazer diferença, o mínimo que podemos exigir é que prepare o terreno.